Uudised
Kas koolide rajamise kohustus liigub vaikselt arendajate õlgadele?
Kas koolide rajamise kohustus liigub vaikselt arendajate õlgadele?
Viimasel ajal on meedias tekitanud elavat poleemikat uus Riigikohtu lahend, mis selgitab kohaliku omavalitsuse õigusi delegeerida sotsiaalse taristu väljaehitamist kinnisvaraarendajatele. RASK advokaadibüroo advokaadid Marina Lapidus ja Elvi Tuisk selgitavad, milline on vastava halduslepingu olemus ja millega peavad kinnisvaraarendajad edaspidi arvestama.
Milleks on haldusleping üldse vajalik?
Olukorras, kus arendaja plaanib rajada uut elamurajooni, on tema esmaseks huviks võõrandada valmisehitatud korterid või eramud ja teenida sellega maksimaalset võimalikku kasumit. Paraku ei piisa ostja täisväärtuslikuks eluks vaid korteri olemasolust. Arusaadavalt tekitab uus elamurajoon ka paljude uute avalike objektide arendamise vajaduse – kergliiklusteed ja tänavavalgustus, mänguväljakud ja lasteaed, kanalisatsioon ja tuletõrje hüdrandid. Need on vaid mõned objektid, mille järgi võib sellise arenduse korral vajadus tekkida.
Arusaadavalt ei pruugi kohalikul omavalitsusel endal olla piisavalt rahalisi vahendeid selliste kulutuste kandmiseks. Sellise kohustuse tekkimise vältimiseks ja vastava taristu rajamise tagamiseks arendaja poolt sõlmitaksegi kohaliku omavalitsuse ja arendaja vaheline haldusleping. Tavapäraselt seda tehakse juba detailplaneeringu koostamise etapis.
Planeerimisseadus lubab kohalikul omavalitsusel sõlmida detailplaneeringust huvitatud isikuga halduslepingu, millega viimane võtab endale kohustuse kas ehitada välja detailplaneeringukohased ja planeeringu elluviimiseks otseselt vajalikud ning sellega seotud rajatised või kanda nende väljaehitamisega seotud kulud.
Varasemalt valitses teatud ebaselgus selle osas, kas halduslepinguga võib kohustada arendajat ehitama välja sotsiaalse taristu – näiteks lasteaia või kooli – või võib halduslepingus piirduda ainult rajatistega nagu teed või tehnovõrgud. Samuti ei olnud selgelt arusaadav, mis saab siis, kui vastav haldusleping jääb arendaja poolt täitmata ehk mis on kohaliku omavalitsuse võimalikud meetmed ja sanktsioonid arendaja suhtes. Vastavad küsimused sai selguse sel suvel tehtud Riigikohtu lahendis, kus Riigikohus kinnitas, et halduslepingu esemeks võib olla muu hulgas sotsiaalne taristu, kui see on konkreetses olukorras põhjendatud.
Millal haldusleping sõlmitakse?
Seadus otseselt ei ütle, millises detailplaneeringu koostamise etapis peaks halduslepingu sõlmima. Seaduse seletuskirjast järelduvalt on see tehtud teadlikult, andmaks kohalikule omavalitsusele võimaluse sõlmida haldusleping siis, kui on olemas selge ülevaade, millised ülesanded ta soovib üle anda. Seaduse seletuskirjas on selgitatud, et üldjoontes selgub ülesannete maht detailplaneeringu vastuvõtmisel. Samas on Riigikohus toonud varasemalt välja, et vastav kokkulepe tuleb sõlmida juba detailplaneeringu algatamise staadiumis, sest see on ressursisäästlik lahendus ja koormab detailplaneeringu taotlejat vähem. Seega valitseb halduslepingu sõlmimise hetke küsimuses jätkuvalt teatud ebaselgus.
Mis juhtub, kui arendaja ei soovi endale sellist kohustust võtta?
Sellisel juhul jätab kohalik omavalitsus suure tõenäosusega detailplaneeringu algatamata või lõpetab selle koostamise, vältimaks kohalikule omavalitsusele oluliste rahaliste kohustuste tekkimist. Riigikohus on oma värskes lahendis samuti kinnitanud, et ülekaalukas avalik huvi detailplaneeringu algatamata jätmiseks võib seisneda selles, et sotsiaalne taristu on juba ülekoormatud ning kohalik omavalitsus ei suuda või ei pea põhjendatuks järsult lisanduvale elanike hulgale vajalikke avalikke teenuseid pakkuda. Selline keeldumine eeldab aga kohaliku omavalitsuse poolt kulude arvestust, mille kandmine on planeeringu elluviimise eelduseks või tagajärjeks.
Kas see tähendab, et kohalik omavalitsus võib seada arendaja „võta või jäta“ olukorda?
Päris nii see ei ole. Kohaliku omavalitsuse poolt halduslepingus seatavad nõuded ei tohi olla arendajat ebaproportsionaalselt koormavad ega meelevaldsed. Planeeringulahenduse ja arendaja kantavate kulude vahel peab olema vahetu põhjuslik seos. Halduslepinguga saab arendajalt nõuda vaid õiglast osa, mis peab olema määratud läbipaistval, arusaadaval ning kontrollitaval moel. Seejuures tuleb muude asjaolude hulgas arvestada ühelt poolt detailplaneeringu kehtestamisega arendajale kaasneva kasu ehk kinnisasja väärtuse kasvuga, ning teiselt poolt detailplaneeringu elluviimisega kaasneva elanike arvu ning seeläbi kohaliku omavalitsuse tulude kasvuga. Lisaks tuleb arvestada arendajate võrdset kohtlemist – ilma mõjuva põhjuseta ei tohi arendajalt nõuda selliste kulude kandmist, mida ta oma praktikas teistelt arendajatelt sarnastes olukordades ei nõua.
Mida teha, kui arendaja hinnangul on kohaliku omavalitsuse nõuded ülepaisutatud, kuid projektiga sooviks edasi minna?
Riigikohus on selgitanud, et isegi kui arendaja on sõlminud sellise halduslepingu, võib arendaja selle vaidlustada, kui kohalik omavalitsus ei ole järginud halduslepingute sõlmimisel kehtivaid reegleid või põhimõtteid. Samuti on võimalik haldusleping tühistada, kui selles on kokku lepitud planeeringulahendusega mitteseotud vastusooritus.
Mis saab, kui pärast detailplaneeringu kehtestamist arendaja ei täida halduslepinguga võetud kohustusi?
Halduslepingu rikkumine on nagu iga teise lepingulise kohustuse rikkumine – sellele võib järgneda täitmise või kahju hüvitamise nõue, vastava kokkuleppe olemasolu korral leppetrahv. Mõned ettenägelikumad kohalikud omavalitsused tagavad vastava kohustuse täitmise selliselt, et seavad detailplaneeringu kehtestamisel sellele kõrvaltingimusi. Näiteks seatakse detailplaneeringu kehtestamise otsuses tingimuseks, et detailplaneeringule vastavatele elamutele ei väljastata ehituslube seni, kuni on välja ehitatud halduslepingule vastav taristu. Selliselt ei saa arendaja hakata oma isiklikku huvi realiseerima enne, kui halduslepingust tulenev kohustus on täidetud.
Kuidas tagada halduslepingu täitmine asjaõiguslike instrumentidega?
Lisaks leppetrahvi kokkulepetele saab halduslepingu täitmist tagada ka asjaõiguslike lepingutega, milliste suur eelis on nende kehtivus kinnistute igakordsete omanike suhtes. Näiteks olukorras kus kinnisvara arendaja võõrandab kõik arendusobjekti kinnistud või läheb pankrotti, ei ole võimalik tema suhtes edukalt rakendada halduslepingust tulenevaid sanktsioone. Küll aga kehtivad arendusobjekti kinnistutele kinnistusraamatusse kantud hüpoteegid või servituudid kinnistute igakordsete omanike suhtes ja on igal juhul kinnistusraamatust nähtavad igale potentsiaalsele ostjale juba enne vastava ostutehingu sooritamist.
Näiteks hüpoteegiga on võimalik tagada vastava taristu väljaehitamise kulutuste hüvitamist juhul, kui arendaja enda poolt jääb vastav kohustus tegemata ja see täidetakse tema eest kohaliku omavalitsuse poolt.
Teine asjaõiguslik instrument on arenduskinnistutele hoidumisservituudi seadmine, mille sisuks on hoiduda kinnistutel ehitustegevuse alustamisest seni, kuni kõik halduslepingust tulenevad kohustused on täidetud. Varasemalt levis praktika, kus halduslepingust tulenevate kohustuste täitmise tagamiseks seati selline hoidumisservituut, mis kohustas kinnistu igakordset omanikku hoiduma kinnistule hoone ehitamiseks ehitusloa taotlemisest ja ehitustegevuse alustamisest seni, kuni on täidetud halduslepingust tulenev taristu väljaehitamise kohustus. Kohtud on aga alates 2019. aastast pidanud sellist hoidumisservituuti lubamatuks, kuivõrd selle sisu läheb vastuollu reaalservituudi olemusega. Nimelt on Tallinna Ringkonnakohus leidnud, et reaalservituudi seadmist reguleeriva asjaõigusseaduse sätte eesmärk on tagada omandiõiguse teostamisega seonduvaid piiranguid. Ehitusloa taotlemine kohalikult omavalitsuselt on avalik-õiguslik toiming, mitte omandiõiguse teostamine. Seega ei ole kohtute arvates ehitusloa taotlemisest hoidumise kohustus kohaliku omavalitsuse kasuks kooskõlas hoidumisservituudi olemusega.
Eeltoodud kohtu seisukoha täpsustamiseks tuleb öelda, et lubamatuks saab tõesti pidada avalik-õiguslike toimingute seostamist (nt vastava ehitusloa taotluse esitamist) kinnistu omandiõiguse realiseerimisega. Küll aga omandi sisuks on ja jääb igal juhul kinnistu suhtes oma valduse teostamine ja valduse teostamise viisi valimine. Seega hoidumisservituudi sisuks võib jääda oma ehitusõiguse teostamisest hoidumine kuni halduslepingust tulenevate kohustuste täitmiseni.
Vastavasisuline vaidlus ei ole aga Riigikohtuni veel jõudnud ja selle sätte osas jääb endiselt üles mitmeid tõlgendusviise ja vastandlikke seisukohti.
Milleks on haldusleping üldse vajalik?
Olukorras, kus arendaja plaanib rajada uut elamurajooni, on tema esmaseks huviks võõrandada valmisehitatud korterid või eramud ja teenida sellega maksimaalset võimalikku kasumit. Paraku ei piisa ostja täisväärtuslikuks eluks vaid korteri olemasolust. Arusaadavalt tekitab uus elamurajoon ka paljude uute avalike objektide arendamise vajaduse – kergliiklusteed ja tänavavalgustus, mänguväljakud ja lasteaed, kanalisatsioon ja tuletõrje hüdrandid. Need on vaid mõned objektid, mille järgi võib sellise arenduse korral vajadus tekkida.
Arusaadavalt ei pruugi kohalikul omavalitsusel endal olla piisavalt rahalisi vahendeid selliste kulutuste kandmiseks. Sellise kohustuse tekkimise vältimiseks ja vastava taristu rajamise tagamiseks arendaja poolt sõlmitaksegi kohaliku omavalitsuse ja arendaja vaheline haldusleping. Tavapäraselt seda tehakse juba detailplaneeringu koostamise etapis.
Planeerimisseadus lubab kohalikul omavalitsusel sõlmida detailplaneeringust huvitatud isikuga halduslepingu, millega viimane võtab endale kohustuse kas ehitada välja detailplaneeringukohased ja planeeringu elluviimiseks otseselt vajalikud ning sellega seotud rajatised või kanda nende väljaehitamisega seotud kulud.
Varasemalt valitses teatud ebaselgus selle osas, kas halduslepinguga võib kohustada arendajat ehitama välja sotsiaalse taristu – näiteks lasteaia või kooli – või võib halduslepingus piirduda ainult rajatistega nagu teed või tehnovõrgud. Samuti ei olnud selgelt arusaadav, mis saab siis, kui vastav haldusleping jääb arendaja poolt täitmata ehk mis on kohaliku omavalitsuse võimalikud meetmed ja sanktsioonid arendaja suhtes. Vastavad küsimused sai selguse sel suvel tehtud Riigikohtu lahendis, kus Riigikohus kinnitas, et halduslepingu esemeks võib olla muu hulgas sotsiaalne taristu, kui see on konkreetses olukorras põhjendatud.
Millal haldusleping sõlmitakse?
Seadus otseselt ei ütle, millises detailplaneeringu koostamise etapis peaks halduslepingu sõlmima. Seaduse seletuskirjast järelduvalt on see tehtud teadlikult, andmaks kohalikule omavalitsusele võimaluse sõlmida haldusleping siis, kui on olemas selge ülevaade, millised ülesanded ta soovib üle anda. Seaduse seletuskirjas on selgitatud, et üldjoontes selgub ülesannete maht detailplaneeringu vastuvõtmisel. Samas on Riigikohus toonud varasemalt välja, et vastav kokkulepe tuleb sõlmida juba detailplaneeringu algatamise staadiumis, sest see on ressursisäästlik lahendus ja koormab detailplaneeringu taotlejat vähem. Seega valitseb halduslepingu sõlmimise hetke küsimuses jätkuvalt teatud ebaselgus.
Mis juhtub, kui arendaja ei soovi endale sellist kohustust võtta?
Sellisel juhul jätab kohalik omavalitsus suure tõenäosusega detailplaneeringu algatamata või lõpetab selle koostamise, vältimaks kohalikule omavalitsusele oluliste rahaliste kohustuste tekkimist. Riigikohus on oma värskes lahendis samuti kinnitanud, et ülekaalukas avalik huvi detailplaneeringu algatamata jätmiseks võib seisneda selles, et sotsiaalne taristu on juba ülekoormatud ning kohalik omavalitsus ei suuda või ei pea põhjendatuks järsult lisanduvale elanike hulgale vajalikke avalikke teenuseid pakkuda. Selline keeldumine eeldab aga kohaliku omavalitsuse poolt kulude arvestust, mille kandmine on planeeringu elluviimise eelduseks või tagajärjeks.
Kas see tähendab, et kohalik omavalitsus võib seada arendaja „võta või jäta“ olukorda?
Päris nii see ei ole. Kohaliku omavalitsuse poolt halduslepingus seatavad nõuded ei tohi olla arendajat ebaproportsionaalselt koormavad ega meelevaldsed. Planeeringulahenduse ja arendaja kantavate kulude vahel peab olema vahetu põhjuslik seos. Halduslepinguga saab arendajalt nõuda vaid õiglast osa, mis peab olema määratud läbipaistval, arusaadaval ning kontrollitaval moel. Seejuures tuleb muude asjaolude hulgas arvestada ühelt poolt detailplaneeringu kehtestamisega arendajale kaasneva kasu ehk kinnisasja väärtuse kasvuga, ning teiselt poolt detailplaneeringu elluviimisega kaasneva elanike arvu ning seeläbi kohaliku omavalitsuse tulude kasvuga. Lisaks tuleb arvestada arendajate võrdset kohtlemist – ilma mõjuva põhjuseta ei tohi arendajalt nõuda selliste kulude kandmist, mida ta oma praktikas teistelt arendajatelt sarnastes olukordades ei nõua.
Mida teha, kui arendaja hinnangul on kohaliku omavalitsuse nõuded ülepaisutatud, kuid projektiga sooviks edasi minna?
Riigikohus on selgitanud, et isegi kui arendaja on sõlminud sellise halduslepingu, võib arendaja selle vaidlustada, kui kohalik omavalitsus ei ole järginud halduslepingute sõlmimisel kehtivaid reegleid või põhimõtteid. Samuti on võimalik haldusleping tühistada, kui selles on kokku lepitud planeeringulahendusega mitteseotud vastusooritus.
Mis saab, kui pärast detailplaneeringu kehtestamist arendaja ei täida halduslepinguga võetud kohustusi?
Halduslepingu rikkumine on nagu iga teise lepingulise kohustuse rikkumine – sellele võib järgneda täitmise või kahju hüvitamise nõue, vastava kokkuleppe olemasolu korral leppetrahv. Mõned ettenägelikumad kohalikud omavalitsused tagavad vastava kohustuse täitmise selliselt, et seavad detailplaneeringu kehtestamisel sellele kõrvaltingimusi. Näiteks seatakse detailplaneeringu kehtestamise otsuses tingimuseks, et detailplaneeringule vastavatele elamutele ei väljastata ehituslube seni, kuni on välja ehitatud halduslepingule vastav taristu. Selliselt ei saa arendaja hakata oma isiklikku huvi realiseerima enne, kui halduslepingust tulenev kohustus on täidetud.
Kuidas tagada halduslepingu täitmine asjaõiguslike instrumentidega?
Lisaks leppetrahvi kokkulepetele saab halduslepingu täitmist tagada ka asjaõiguslike lepingutega, milliste suur eelis on nende kehtivus kinnistute igakordsete omanike suhtes. Näiteks olukorras kus kinnisvara arendaja võõrandab kõik arendusobjekti kinnistud või läheb pankrotti, ei ole võimalik tema suhtes edukalt rakendada halduslepingust tulenevaid sanktsioone. Küll aga kehtivad arendusobjekti kinnistutele kinnistusraamatusse kantud hüpoteegid või servituudid kinnistute igakordsete omanike suhtes ja on igal juhul kinnistusraamatust nähtavad igale potentsiaalsele ostjale juba enne vastava ostutehingu sooritamist.
Näiteks hüpoteegiga on võimalik tagada vastava taristu väljaehitamise kulutuste hüvitamist juhul, kui arendaja enda poolt jääb vastav kohustus tegemata ja see täidetakse tema eest kohaliku omavalitsuse poolt.
Teine asjaõiguslik instrument on arenduskinnistutele hoidumisservituudi seadmine, mille sisuks on hoiduda kinnistutel ehitustegevuse alustamisest seni, kuni kõik halduslepingust tulenevad kohustused on täidetud. Varasemalt levis praktika, kus halduslepingust tulenevate kohustuste täitmise tagamiseks seati selline hoidumisservituut, mis kohustas kinnistu igakordset omanikku hoiduma kinnistule hoone ehitamiseks ehitusloa taotlemisest ja ehitustegevuse alustamisest seni, kuni on täidetud halduslepingust tulenev taristu väljaehitamise kohustus. Kohtud on aga alates 2019. aastast pidanud sellist hoidumisservituuti lubamatuks, kuivõrd selle sisu läheb vastuollu reaalservituudi olemusega. Nimelt on Tallinna Ringkonnakohus leidnud, et reaalservituudi seadmist reguleeriva asjaõigusseaduse sätte eesmärk on tagada omandiõiguse teostamisega seonduvaid piiranguid. Ehitusloa taotlemine kohalikult omavalitsuselt on avalik-õiguslik toiming, mitte omandiõiguse teostamine. Seega ei ole kohtute arvates ehitusloa taotlemisest hoidumise kohustus kohaliku omavalitsuse kasuks kooskõlas hoidumisservituudi olemusega.
Eeltoodud kohtu seisukoha täpsustamiseks tuleb öelda, et lubamatuks saab tõesti pidada avalik-õiguslike toimingute seostamist (nt vastava ehitusloa taotluse esitamist) kinnistu omandiõiguse realiseerimisega. Küll aga omandi sisuks on ja jääb igal juhul kinnistu suhtes oma valduse teostamine ja valduse teostamise viisi valimine. Seega hoidumisservituudi sisuks võib jääda oma ehitusõiguse teostamisest hoidumine kuni halduslepingust tulenevate kohustuste täitmiseni.
Vastavasisuline vaidlus ei ole aga Riigikohtuni veel jõudnud ja selle sätte osas jääb endiselt üles mitmeid tõlgendusviise ja vastandlikke seisukohti.