Uudised

Tallinna planeeringu- ja ehitusvaldkonna venivaid menetlusi on korduvalt ette heidetud. Hiljuti tegi õiguskantsler Tallinna linnale taas

ettepaneku vaadata üle töökorraldus ja tagada menetlustähtaegadest kinnipidamine. Seekord oli ajendiks inimese mure, kelle maja ehitus viibis kooskõlastusprotsessi tõttu.

Ehitusloa eelduseks olnud projekteerimistingimuste väljastamine venis 383 päeva pikkuseks, kuigi seadus näeb ette maksimaalselt 60 päeva. Elamu ehitusluba anti välja 57 päeva jooksul, kuigi seaduses on tähtaeg 30 päeva. Nii ootas inimene maja ehitamise õigust kokku 465 päeva. Saab vaid oletada, kui palju ehitushind selle aja jooksul kasvas.

Paraku ei ole see juhtum erand Tallinnas ega mujal. Venima jääv kooskõlastusprotsess ehitusloa menetlustes on probleem laiemalt. Seejuures kahjustavad aeglased menetlused nii omandit kui ka linnaplaneerimist. Halb on see, et selgeid lahendusi olukorra parandamiseks ei paista. Advokaadibüroo RASK advokaadid Sandra Kaas ja Villy Lopman jagavad oma mõtteid, kuidas saaks olukorda parandada.

Probleem pole seadustes, vaid nende täitmata jätmises ja töökorralduses

Ehitusseadustik sätestab väga selgelt, millised tähtajad kehtivad ehitusloa taotluse menetlemisel. Ehitusluba tuleb väljastada 30 päeva jooksul pärast taotluse esitamist, kusjuures kooskõlastamine peab toimuma kümne päeva jooksul. Nendest tähtaegadest kinnipidamine on kohustuslik ja osa heast haldustavast. Seaduses sätestatud menetlustähtaeg annab taotlejale õigustatud ootuse, et taotlus lahendatakse selle aja jooksul. Kuni tähtaegu ei ole muudetud, peab amet neist oma töös ja asjaajamises lähtuma.

Ehitusloa väljastamine eeldab sageli mitme eri ametiasutuse kooskõlastust. Paraku ei suuda ametid enamasti anda oma seisukohti seaduses ette nähtud kümne päeva jooksul. Selle tõttu venib ehituslubade menetlus tihti kuudeks või koguni aastateks. Põhjused on erinevad, kuid kindlasti ei ole see alati tingitud projekti keerukusest.

Otsustajal on õigus menetlusega edasi minna, kuid seda kasutatakse harva

Kui kooskõlastaja ei ole kümne päeva jooksul pärast ehitusloa eelnõu saamist keeldunud kooskõlastuse andmisest ega taotlenud tähtaja pikendamist, on otsustajal õigus menetlusega edasi minna kooskõlastust ootamata. See on seaduses ette nähtud võimalus, mitte kohustus. Kas edasi minna või kooskõlastust oodata, tuleb otsustajal hinnata iga juhtumi puhul eraldi. Kahjuks kasutatakse seda õigust harva, mistõttu venivad ka kõige lihtsamad projektid. Praeguse praktika järgi oodatakse ära iga ametkonna kooskõlastus isegi siis, kui on ette teada, et saadav sisend on pigem formaalne. Nii ei peaks olema.

Ehitusloa menetlusele kohaldub põhimõte, et menetlus tuleb korraldada võimalikult kiiresti ja viivituseta ning ilma üleliigsete kulutusteta taotlejale. Sama põhimõte kehtib kõigile menetlusse kaasatud kooskõlastavatele ametiasutustele. Kui amet ei suuda seaduses sätestatud tähtaega järgida, peab ta sellest viivitamata teatama, viivitust põhjendama ja esitama vajadusel uue tähtaja. Pikendamist tuleb taotleda kohe, kui selleks nähtub vajadus ja enne tähtaja möödumist. Tähtaega saab pikendada vaid põhjendatud juhul. Pidev edasilükkamine – näiteks lõputu lisainformatsiooni küsimisega – võib sisuliselt olla õigusvastane viivitus.

Ametnike vahetumine või teenistusest lahkumine ei saa õigustada menetlustähtaegade ületamist

Kui asja lahendav ametnik lahkub või haigestub, võib kogu menetlus seiskuda, kui puudub selge asendusmehhanism. Ka õiguskantsler on rõhutanud, et ametiasutustes tuleb selgelt määratleda vastutus kooskõlastuste tähtaegadest kinnipidamise eest ja luua asenduskord, mis välistaks viivitused ametnike puudumise tõttu. Igas ametiasutuses peaks olema määratud asendusisik, kes võtab vastutuse juhul, kui põhiametnik lahkub või on eemal.

Kokkuvõttes ei pea otsustaja ehk menetlust juhtiv amet iga teise ametkonna tähtaja pikendamise taotlust automaatselt rahuldama. Lõpuks vastutab tähtaegadest kinnipidamise eest menetlust juhtiv amet.

Kooskõlastuste vajadust tuleb kriitilisemalt hinnata

Ehitusloa menetluses nõutakse sageli kooskõlastusi ametiasutustelt isegi siis, kui need tegelikult lisandväärtust ei anna. See kulutab aega ja ressursse ning aeglustab menetlust. Õiguskantsler on rõhutanud, et otsustaja peab eelnevalt läbi mõtlema, kas ja milliseid kooskõlastusi on üldse vaja. Sisututest või vähese lisandväärtusega menetlustoimingutest tuleks loobuda.

Eriti tasub hinnata, kas kooskõlastuse eesmärk on kehtestada loale uusi tingimusi või lihtsalt kontrollida, kas planeeringus või projekteerimistingimustes esitatud nõuded on täidetud. Kui kooskõlastus on vajalik ainult selleks, et kinnitada ehitusprojekti vastavust planeeringule või projekteerimistingimustele mõnes konkreetses küsimuses, peaks otsustajal olema võimalik seda ise hinnata, tuginedes juba varasemalt menetlusse kaasatud ametiasutuste nõuetele.

Ametiasutused esitavad kooskõlastamisel vahel tüüpnõudeid, mis tulenevad juba muudest õigusaktidest ja millega tuleb ehitusprojekti koostamisel seaduse järgi nagunii arvestada. Selliste tingimuste lisamiseks ei pea otsustaja ootama teise ameti kooskõlastust ega neid sealt üle võtma. Näiteks õiguskantsleri poole pöördunud isiku puhul sisaldas ehitusluba märkusi haljastuse kaitse tingimuste kohta, mis olid juba sätestatud linnaosa üldplaneeringus, linna raie- ja hoolduslõikusloa andmise korras ning looduskaitseseaduses. Need tingimused olid kirjas samuti projekteerimistingimustes, mistõttu polnud vaja neid ehitusloas korrata.

Kokkuvõttes peab otsustaja kriitiliselt hindama, millised kooskõlastused on sisuliselt vajalikud. Sisututest kooskõlastustest tuleks loobuda, kui projekt vastab juba planeeringule või projekteerimistingimustele.

Kooskõlastav asutus ei tohi ületada oma pädevust

Seadus annab otsustajale õiguse hinnata kooskõlastamise käigus esitatud märkusi ning otsustada, kas neid arvestada. Kui neid ei arvestata, tuleb otsust põhjendada. Näiteks juhul, kui kooskõlastav asutus teeb üksnes vormilisi või otstarbekusest lähtuvaid märkusi, ei ole need otsustajale pigem siduvad ning nende loale lisamata jätmine ei pruugi mõjutada loa õiguspärasust.

Otsustaja peab alati kontrollima, kas kooskõlastuse sisu jääb vastava asutuse õigusliku pädevuse piiridesse ja on seotud tema seadusest tulenevate ülesannetega. Kooskõlastav asutus ei tohiks ületada oma pädevust ega sekkuda küsimustesse, mis ei kuulu tema pädevusse.

Menetluses peab olema üks vastutav kooskõlastuste haldaja

Praktikas suunatakse kooskõlastusringil saadud märkused sageli lahendamiseks edasi ehitusloa taotlejale. Nii peab taotleja ise tegelema ebaselgete või pelgalt formaalsete märkustega, millel puudub õiguslik sisu. See ei ole kooskõlastusprotsessi eesmärk.

Otsustaja peaks olema kooskõlastusringi koordineerija, kes tagab ja vastutab selle eest, et taotlejale esitatakse lõplik seisukoht, milles on kõrvaldatud majasisesed vastuolud. Praegu juhtub sageli, et projekteerijad ja planeerijad peavad tegelema iga üksiku ameti märkusega, mis võib olla isegi vastuolus otsustaja seisukohaga. Pole harvad ka need olukorrad, kus ametkonnad vaidlevad kooskõlastuste kaudu omavahel ning esitatud märkused väljuvad ameti pädevusest.

Mõelda tuleks lahendusele, kus otsustaja analüüsib enne kooskõlastuste saatmist taotlejale esmalt ise märkuste sisu ja põhjendatust, sõeludes välja ebavajalikud, vastuolulised või pädevust ületavad märkused. Efektiivse ja õiguspärase ehitusloa menetluse eelduseks on, et menetlust ja taotlejat ei koormataks asjatult – arvesse peaks võtma vaid põhjendatud ja asjakohaseid märkusi.

Probleemiks on veel see, et taotlejad suhtlevad mõnikord märkuste ja tingimuste osas otse kooskõlastajaga, lootes arusaamatusi kiiremini lahendada. Nii võib juhtuda, et taotleja saadab muudetud või täiendatud dokumendid ainult ühele kooskõlastajale, mille tulemusel see menetleb justkui uut projekti, teised aga vana versiooni. See tekitab riski, et projektis tehtud muudatused jäävad teiste kooskõlastajate poolt läbi vaatamata. Seetõttu on otsustaja ehk menetlust juhtiv amet sisemise suhtluse koordineerimisel võtmerollis.

Kohus saab kohustada tegutsema

Kui ametiasutus viivitab õigusvastaselt kooskõlastuse andmisega, võib kohus kohustada menetlustoimingut tegema. Riigikohus on rõhutanud, et ebamõistlikult pikk menetlusaeg võib põhjustada isikule ülemääraseid kulusid ja rikkuda põhiõigusi sõltumata menetluse lõpptulemusest. Samuti võib menetlustoimingute edasilükkamine olla õigusvastane ning tuua kaasa võimaliku kahjunõude.

Ehitusloa taotluse lahendamise viibimine toob inimestele ja ettevõtetele kaasa reaalseid ning sageli märkimisväärseid kulusid. Vahel tuleb juba koostatud ehitusprojekt ümber teha, sest turutingimused võivad olla ootamatult muutunud. Iga liigselt kulunud kalendrikuu tähendab lisakulu – olgu selleks laenuintressid, tõusnud ehitushinnad või muud tegurid. Teatud juhtudel on võimalik tegevusetust ja viivitust vaidlustada. Praktikas aga ei julgeta haldusorganeid kohtumenetluse kaudu survestada, sest kardetakse menetluse saboteerimist ja ametnikega tülliminekut.

Menetluste venimisel on kallis hind nii omanikule kui ka ühiskonnale

Mõne ehitusprojekti taga on miljonitesse ulatuvad investeeringud. Kui menetlus venib, siis kapital seisab ja võib kaotada väärtust. Investorid võivad seejärel valida teisi turge, kus süsteem on prognoositavam. See pidurdab investeeringuid, ehitustegevust ja majandust laiemalt. Elamispindade puhul võib tulemuseks olla eluasemete defitsiit, mis tõstab hindu ja vähendab konkurentsi kinnisvaraturul, muutes kodude kättesaadavuse veelgi keerulisemaks.

Detailplaneeringute puhul tuleb arvestada, et need on lähiaastate ehitustegevuse alus. Planeeringu kehtestamise ja elluviimise vahele ei tohiks jääda liiga pikk aeg. Liiga pikad ehitusloa menetlused ja vanade planeeringute hiline realiseerimine kahjustavad ruumilise planeerimise terviklikkust – tingimused, millele planeering tugines (näiteks liikluskorraldus, haljastuse ja heakorrastuse põhimõtted, müratingimused jm), võivad ehituse alguseks olla juba muutunud.

Ehituslubade väljastamise tempo määrab linnaruumi kvaliteedi

Kui ehituslubade väljastamine ei toimu planeeringutele vastavas tempos, kaotab linnaruumi areng oma loogilise suuna ja muutub juhuslikuks. Selle tagajärjeks on halvem elukeskkond kõigile – inimestele tähendab see ebamugavamat ja vähem toimivat linnaruumi.

Kokkuvõttes peaks süsteem tagama, et projektide elluviimine ei jääks seisma ega tarbetult viibima. Efektiivne avalik haldus ei ole ainult ideaal, vaid ka alus selleks, et linnaruum areneks, elukeskkond paraneks ja kodud oleksid kättesaadavad.